BOT 專案的成功失敗的原因檢討

1. 前言
我國自民國82年起，即積極推動民間參與公共建設政策，迄今已將近十年。茲將這十年來政府種種努力的過程簡述如下：
l 在民國82年8月﹐行政院在「國家建設六年計劃期中檢討報告」中首次提出『民間參與公共建設』的政策方向﹐立即受到朝野高度的支持；
l 在83年11月間，立法院審議通過「獎勵民間參與交通建設條例」；
l 在84年8月間行政院核定「以BOT方式推動國內公共建設」方案﹐同時核准22項BOT計劃；
l 在85年12月間所舉行的『國家發展會議』中決議擴大民間參與﹐要求政府落實「獎勵民間參與交通建設條例」；
l 於民國87年12月間行政院提出「促進民間參與公共建設草案」；
l 88年7月間通過「民間參與公共建設申請與審核作業注意事項」以建立系統化的招商制度。
我國經過上述一連串的研討、立法及相關行政作業，至今，政府推動民間參與公共建設的政策方向﹑相關法令及制度架構雖然大致確立。但嚴格來說，並未健全。若不參考其他國家推動民間參與公共建設的成功及失敗的經驗，儘速研擬改進之道，將會遭遇許多困難及危險。反之，若能分析研究其他國家推動各類民間參與公共建設的專案，從它們成功或失敗的案例中吸取教訓﹐做為我國政府的改進參考，將可免於浪費時間、成本在無謂的摸索。

英國是世界上努力推動『民間參與公共建設政策』的先進國家之一﹐雖然其民間參與公共建設的政策﹑法令與相關制度已被世界公認為最佳楷模﹐但英國政府鑑於『民間參與公共建設政策』的重要性﹐自1992年起至今雖然前後歷經二個不同政黨的政府﹐但二黨的政府都很努力有系統地研究改進﹐期望該政策及相關制度更加健全﹐因為有了健全的政策及相關制度才能造就更多的民間參與公共建設的成果【1】。誠如工黨政府內主導Construction Industry Council PFI Advisory Panel的首席顧問Herb Nahapiet【2】 所稱『在民間參與公共建設政策快速變動的環境中﹐如果政府認為民間參與公共建設的政策及相關制度一旦訂立就不必再做持續改進的努力﹐這是一種魯莽的自信。政府應該隨著快速變動的外在環境，隨時檢討該政策與相關制度﹐隨時發現何處應改進？如何改進？應由哪一部門來負責改進？功能宏大但體系複雜的『民間參與公共建設的政策』才能減少產生流弊﹐擴大發揮正面的效果。』

『民間參與公共建設』採購方式並非萬靈丹﹐它有獨特的不確定性與風險性【3】。地主國政府（Host Government）若不能在積極方面主動創造適宜的開發營運環境，或在消極方面給予主辦業者必要的支持﹐『民間參與公共建設專案』將遭遇到很大的困難，專案執行的成效將大打折扣﹐甚至一敗塗地【4】。往往政府主辦機關有一個錯誤的觀念，誤認為採用『民間參與公共建設政策』即可不勞而獲，政府不但不需要費神籌資﹐又可將全案的風險與工作全部由主辦業者承擔，事實上，要充分發揮『民間參與公共建設政策』的正面功能，政府必須精密分析全部影響公共工程專案成敗的因素，帶頭將相關的工作精密分配到政府各部門與主辦業者身上去。透過精密的分工﹐降低風險﹐此種分工合作﹐比完全由政府或主辦業者獨立承擔，公共工程專案成功率將大為提高，雙方受益【5】。為了有系統討論，本文共分為5節，除第1節前言與第5節結論外，主要3節的重點說明如下：
第2節主要討論各國政府推動『民間參與公共建設制度』的現況及失敗的案例，由此節討論中可知『民間參與公共建設』採購方式並非萬靈丹﹐它有獨特的不確定性與風險性，唯有透過政府與主辦業者精密的分工合作，才能提高成功率，雙方受益。
第3節主要討論影響『民間參與公共建設專案』成敗的5種重要因素，其中主辦業者有能力負責處理『技術因素』、『財務因素』，而在『政治因素』、『經濟因素』、『社會因素』方面，政府若不能在積極上創造適宜的開發營運環境或消極上提供必要的承諾保證，『民間參與公共建設專案』執行上將遭遇到很大的困難，專案執行的成效將大打折扣﹐甚至一敗塗地。
第4節將進一步討論影響『民間參與公共建設專案』成敗最重要的政治因素及政府所需提供的必要承諾與保證。茲分別詳述如下：

2. 各國政府推動『民間參與公共建設制度』的現況
世界銀行在1997年曾估計發展中的國家每年將花費200億美元投資在公共工程的建設上。而亞洲諸國的花費將佔全部的80%【6】。亞洲發展銀行則預估在湄公河流域諸國例如泰國、寮國、緬甸、越南、中國雲南等地的電力需求將從1993年的14500MW到2000年時將提高到90000MW【7】。要開發這些發電廠所需資金高達230億美元以上。這些國家都缺乏自行開發發電廠的技術與資金，唯有透過『民間參與公共建設』的採購方式來動員國際民間企業，這將可順利解決所需資金與技術。這是目前世界最大的『民間參與公共建設專案』最大的市場【8】。
為了有效執行『民間參與公共建設專案』，目前許多國家（無論已開發或開發中的國家）都設有專責部門來負責推展『民間參與公共建設專案』，較為著名的例子，已開發的國家例如英國的Treasury Taskforce【9】，開發中的國家例如中國的BOT Investment and Development Corporation【10】，這些專責部門透過網路（例如英國的OJEC【11】）、報紙及商業雜誌登刊招標廣告，招募適宜的國內外廠商投資，但『民間參與公共建設』採購方式並非萬靈丹﹐它具有獨特的不確定性與風險性。以近鄰的亞洲國家而言，近年來著名的失敗案例簡單說明如下：
l 由Hopewell投資集團所承包的曼谷高架道路（BETS）【12】
本案主要計劃是興建一條長約60km的高架道路系統﹐通過曼谷市中心，以解決日益嚴重的市區交通壅塞問題。本計劃總造價達320萬美元(以1991年美元/泰幣匯率換算) 。由Hopewell投資集團得標﹐特許權為期30年﹐同時政府也同意授權由該公司開發沿線90萬平方公尺的土地。這套高架道路系統擬興建在屬於泰國國營鐵路局所擁有的土地上。第一階段本來預定到1995年完工﹐但拖到1996年底﹐只有少數高架基樁完成﹐進度嚴重落後﹐最後還被新上台的泰國新政府終止BOT特許權﹐損失慘重。歸納其失敗的原因﹐主要有四﹕
(1) 土地取得問題；
Hopewell 投資集團總裁稱施工之所以遲延那麼嚴重，主要因為土地取得問題。當Hopewell取得BOT特許權後，向泰國國營鐵路局要求依約取得土地以進行開發時，泰國國營鐵路局竟然獅子大開口﹐所要求的土地租金竟然是當時市價的二倍。
（2）政局動蕩不安，政府無法信守承諾；
在1990年簽約後﹐泰國政局動蕩不安﹐包括一次政變﹐二次有爭議性的選舉。政局不安，政府無法信守承諾，嚴重阻礙BOT專案的進展。
（3）政府不當干預，片面要求變更設計；
原設計為高架道路，簽約後新上台的政府為了要討好市民，強迫要求變更設計，由高架道路變更為一般地面道路，因此被迫停工。
（4）與舊有高架道路的主辦公司有利益衝突。
此高架道路與現有的南北向道路平行﹐因此與舊有高架道路的主辦公司有利益衝突，政府又不出面居中協調處理。
l 由BECL投資集團所承包的泰國第二高速公路【13】
泰國政府完成第一條高速公路後，即開始籌建第二高速公路以早日建構高速公路網，來解決日益嚴重的交通問題。本案由日泰合資的BECL公司取得第二高速公路開發營運的BOT特許權。但本案最後也告失敗﹐主要原因如下﹕
(1) 為了通行費調升，泰國政府與主辦業者產生爭執；
依據BOT合約規定，泰國政府本來同意將四輪車的通行費調升至泰幣30元，但後來泰國政府因顧慮人民反對﹐只同意提昇至泰幣20元，就主辦業者而言，這是一種違約行為。
(2) 關於營運權的爭執；
泰國ETA集團主張對於新的高速公路擁有唯一的獨佔經營權。而泰國政府卻也授權給BECL開發營運特許權，造成ETA集團與BECL營運權的爭執。
(3) 關於通行費收入分配的爭執；
依照BOT合約規定，泰國ETA集團應該提供用地給BECL使用﹐由BECL出資興建﹐但實際上ETA因地方人民抗爭﹐無法依約準時提供土地給BECL﹐因此BECL拒絕照合約規定將通行費收入分配給ETA，因此雙方產生通行費收入分配的爭執。
(4) 關於土地取得遲延所引起的損害賠償問題。
ETA無法依約準時提供土地給BECL﹐導致第一期工程的成本大增。雖然合約明白規定若因土地取得遲延，ETA應負責賠償﹐但ETA卻拒絕賠償。
l 由Transfield投資集團所承包的 寮國Tha Ngone 跨河大橋【14】
本案在1992年寮國政府採用BOT方式授權澳洲公司Transfield興建一條橫跨Nam Ngum 河的車輛通行橋來代替現有的輪渡。 於1993年10月開工﹐1994年7月完工通車。該橋離寮國首都Vientiane只25 km﹐它是通往首都的必經之道。依照合約規定，該橋一旦興建完成﹐輪渡即應停駛。但橋興建完成後﹐營運收費的情況遠不如預期﹐原因如下﹕
(1) 通行車輛比預期少得太多﹔
(2) 輪渡並未依約停駛；
(3) 通行費過高，引起很多的民眾抱怨
此BOT專案特許權原訂為15年﹐但寮國政府與澳洲公司Transfield只合作了一年即拆夥，由寮國政府依1995年所約定的價格，將Tramsfield 股權買回。
從這些失敗案例分析中，可以清楚得到一個警訊。『民間參與公共建設採購制度』對政府而言，絕不是將全案的風險與全部工作推給主辦業者承擔，坐等成果，不勞而獲。事實上，要充分發揮『民間參與公共建設制度』的正面功能，政府與業者應雙方密切合作來處理技術性、財務性、社會性、經濟性與政治性等五大類問題。其中政府的角色特別重要﹐政府應在積極方面主動創造適宜的社會性、經濟性與政治性環境或在消極方面給主辦業者必要的承諾與保證﹐此種分工合作﹐比完全由政府或主辦業者獨立承辦，其成功率將大為提高，雙方受益。

3. 影響『民間參與公共建設專案』成敗的五個重要因素
依據United Nations Industrial Development Organization( UNIDO)統計，過去數年間﹐世界許多國家，因經濟蓬勃發展﹐導致政府的公共工程設施無法配合該國的經濟活動的需要﹐造成交通阻塞﹑港口擁擠﹑電力不足﹐這些公共工程設施不足的不正常現象﹐若不迅速合理解決﹐不但會影響該國經濟持續成長﹐也會降低該國人民的生活品質﹐影響所及不可忽視【15】。政府為了結合國內外民間企業的財力及專業技術以解決公共工程投資興建的問題，近年來﹐各國政府有逐漸採用『民間企業參與公共工程設施』的政策趨勢【16】。許多大型的基礎建設諸如高速公路﹑發電廠都透過『民間參與公共建設』採購方式﹐由民間參與投資興建。雖然有些『民間參與公共建設』專案執行成效良好，達到政府、業者與社會大眾三贏的目標，但有些『民間參與公共建設』專案執行結果失敗，不但業者損失，政府也受害，造成國家資源嚴重的浪費。對『民間參與公共建設』專案執行成效具有重大影響的要素可分為如下五大類：
l 技術性因素
l 財務性因素
l 社會性因素
l 經濟性因素
l 政治性因素
在這五種因素中，主辦業者有能力處理技術性與財務性因素所產生的問題，而社會性、經濟性與政治性等三種因素所產生的問題主辦業者則無能為力，必須依賴政府處理【17】。一般而言，政府為了順利推展『民間參與公共建設專案』，政府應積極創造社會性、經濟性與政治性適宜環境，若政府無法在短時間內創造出社會性、經濟性與政治性適宜環境，在消極方面政府即應提供主辦業者必要的承諾與保證，才能使專案進行順利。為了具體說明政府所應發揮的功能，茲將社會性、經濟性與政治性等三種因素討論如下，其中對於影響專案成敗最重要的政治因素將在第四節中進一步詳加討論。
3.1 社會性因素
社會性因素主要包括
1）民眾抗爭
這類社會性因素是因為政府對於該公共工程設施在施工之前，未事先與當地民眾做好溝通，導致民眾不瞭解甚至誤解政府興建該公共工程設施的用意，於是當地民眾集結起來抗議該公共工程設施的興建。這類民眾抗爭事件應由政府來處理，才能平息，主辦業者是不適宜處理的。政府處理這類民眾抗爭應該制定一套完整的民眾意見徵詢制度【09】，在該公共工程設施規劃初期即進行民眾意見的徵詢，有效整合政府、主辦業者與當地的民眾意見，將適宜的民眾意見也列入考慮，避免閉門造車，使工程專案的規劃、設計、施工、營運不但不會引起當地民眾的抗議，而且切合民眾的需要，達到共存共榮的目標。
2） 勞工抗爭
這類社會性因素是因為勞工與主辦業者之間的利益有所衝突所引起的。這類衝突如果升高到超出主
辦業者所能處理的範圍時，政府應站在客觀第三者的立場積極介入調解或仲裁，使事情不置於惡化，
影響到該公共工程的進度。當政府處理這類勞工抗爭事件時應注意二點：
l 公平性
政府介入調解或仲裁時，立場應力求客觀、公平、公正。不可偏袒任何一方，否則會引起嚴重的後果。
l 時效性
政府介入調解或仲裁時，應積極主動，掌握時效，使事情不置於惡化，影響到該公共工程的進度。

3.2 經濟性因素
影響『民間參與公共建設專案』成敗常見的經濟性因素可分為如下二類：
1）與地主國經濟金融相關的因素
l 地主國貨幣貶值；
l 地主國貨幣無法兌換外幣；
l 地主國市場通貨膨脹；
l 貸款利息風險。
此類因素涉及地主國經濟、金融環境的穩定性，唯有依靠地主國創造適宜的經濟與金融環境，讓主辦業者得以順利開發經營。若地主國無力創造適宜的經濟與金融環境，不但對主辦業者造成嚴重的傷害，也不利地主國的聲譽，對日後推展『民間參與公共建設專案』帶來很多阻力。
2）與主辦業者相關的因素
l 主辦業者破產；
l 主辦業者資金募集不足；
l 主辦業者債務風險；
l 主辦業者營運不當；
l 該公共工程設施市場過度競爭或蕭條。
政府推展『民間參與公共建設專案』，在經濟上必須使政府﹑業者都能受益，且能被大眾所接受。因此政府在甄選廠商的評估過程中，應注意如下二事：
◎適當的考量該公共工程設施市場的規模，避免核准過多功能相同的公共建設專案，造成供過於求，引起該公共工程設施市場過度競爭。
◎適當考量主辦業者的財務、營運能力，避免將特許權授予財務、營運能力不足的廠商，造成日後無法履約的困擾。

3.3 政治性因素
影響『民間參與公共建設專案』成敗常見的政治性因素如下：
l政權的穩定性；
l土地取得；
l政府未能圓滿處理公共工程設施使用費率調昇爭議；
l政府強迫主辦業者變更設計；
l特許權核發數量的控制；
l甄審評估制度的建立；
l建立『民間參與公共建設專案』專責主管機關；
l有系統追蹤監督『專案』的施工、營運；
l建立健全的『民間參與公共建設』法令體系；
l建立健全的『專案』爭議處理制度；
l為鼓勵民間業者積極參與公共建設，政府提供各類必要的相關保證。
在所有影響『民間參與公共建設專案』成敗常見的有五種因素中，政治性因素最為重要，也最為複雜，唯有政府才能解決。這些相關的政治性因素將另闢一節討論。

4、 政治性因素對『民間參與公共建設專案』執行
成效的影響
『民間參與公共建設』採購制度並非萬靈丹﹐依據世界諸國實驗的結果﹐發現『民間參與公共建設專案』必需在具有某些特定的條件下﹐才能發揮它的正面功能﹐達到政府﹑業者雙贏的目標。世界上有許多『民間參與公共建設專案』的案例是由於政治性的因素導致執行失敗﹐造成地主國(Host Government) 及主辦業者(Consotium) 雙方慘重的損失﹐嚴重浪費國家資源。因此政府在採行『民間參與公共建設』採購制度時﹐必需適當處理政治性的因素，使投資業者在一個合理適當的政治性條件下經營發展『民間參與公共建設專案』。業者在評估各國政府所提供的『民間參與公共建設』專案是否值得投資時，不只是考慮到商業市場性、財務性及施工技術性等方面的因素﹐他們最重視的是最重要的政治性因素。因此地主國政府要能順利達成『民間企業參與公共工程設施』的目的，政府有關部門對於政治性因素應加以適當的規劃與控制，若政府無法妥善處理如下問題，『民間參與公共建設』專案的執行效果必受『政治性因素』的負面影響而大打折扣，甚至一敗塗地，敗壞政府的信譽，使國內外廠商不敢參與公共工程建設的投資。依據United Nations Industrial Development Organization( UNIDO)【15】及 Asian Development Bank Report【7】資料加以分析，對『民間參與公共建設』專案執行成效具有重大影響的『政治性要素』，有如下數類，茲分別說明如下：

1）政權欠缺穩定性
政權欠缺穩定性對『民間參與公共建設』專案會造成致命性的傷害，在發展中的國家往往政權欠缺穩定﹐常會發生政權輪替的現象。上台繼任的新政府對前任政府的承諾不願或不能履行﹐主辦業者的權益將受到嚴重的傷害。承包曼谷高架道路（BETS）的Hopewell投資集團總裁稱：『在發展中的國家﹐執行「民間參與公共建設專案」時﹐若政局不穩﹐得不到政府的強力支持時﹐這將是「民間參與公共建設專案」失敗的最大因素。』【12】

2） 政府未能依約協助業者準時取得土地
土地取得常發生的糾紛有如下數類：
l人民的抗爭；
l在『民間參與公共建設』專案契約簽訂後，土地所有權人不合理調高土地租金或買賣價金或相關補償費；
l土地無法依約準時交付，導致嚴重影響工程進度，大幅增加專案開發成本；
l土地雖然取得，但政府無法協助『民間參與公共建設』專案主辦業者順利拆除地上物，導致嚴重影響工程進度。
這些土地取得的糾紛都會嚴重影響工程進度，大幅增加專案成本，輕者影響專案主辦業者的利益，損傷業者與政府間的和諧關係，重者全案因此被迫停工宣告失敗。

3）政府未能圓滿處理公共工程設施使用費率調昇
爭議
公共工程設施使用費率的調整必須兼顧『民間參與公共建設專案』主辦業者及社會大眾二方面的利益，調整的時間與幅度應事先明確規定於『民間參與公共建設專案』合約內，事先的約定若有不足，政府主管部門必須建立一套適當的談判協商機制使利害關係人得以談判協商，如談判協商不成，則經由仲裁、審判的程序適時解決爭議，不要讓爭議無止境的擴大。公共工程設施使用費率的調整有如下數點需注意：
a) 公共工程設施使用費率的調整應完全以客觀的商業決策來決定，不可受到政治不當的干預；
民意代表往往偏重選民的利益考量，忽略『民間參與公共建設專案』的主辦業者權益，因此專案合約若無明確規定調整的時間與幅度，公共工程設施使用費率的調整往往會被民意代表蓄意阻擾﹐遲遲無法通過，這將帶給主辦業者相當大的經營風險。
b) 在某些法治不足的國家，因政府主管部門無法抵抗業者的「紅包」﹑「人情」包圍﹐政府軟化保護民眾利益的態度﹐反而偏袒業者的利益，公共工程設施使用費率的調整屢屢過關，損害社會大眾權益。
c) 香港政府在1997年所創立的「通行費穩定基金」制度【18】值得參考學習的。所謂「通行費穩定基金」制度是政府在『民間參與公共建設專案』合約上清楚規定每年業者收入的上﹑下限﹐通行費調整的時間及調幅。每年專案的主辦業者收入若超過上限時﹐則將超出部分提存在政府所管理的穩定基金內。反之﹐業者該年的收入低於下限時﹐則由該穩定基金提撥一定金額來彌補業者不足的收入。若該年業者收入大於下限﹐低於上限時﹐通行費則每年依預定時間表來調昇。這個自動調整通行費的機制可以避免商業的決策受到政治的干預。

4）『民間參與公共建設專案』契約簽訂後，政府未能依照約定程序協商，片面強制要求設計變更；
在專案契約簽訂後，若因『情勢變更』，必須考慮設計變更時，政府主管部門應依照約定程序與主辦業者進行協商，找出雙方都能接受的解決辦法。若政府主管部門不顧主辦業者的權益，片面強制要求設計變更，將會造成『兩敗俱傷』，例如上述1990年泰國政府擬興建一條長約60km的高架道路系統﹐通過曼谷市中心。以解決日益壅塞的交通。但專案合約簽訂後，高架道路系統興建計畫公布，市民形成一股強大的反對輿論，認為高架道路太多會破壞曼谷的美麗市容。政府為了討好民眾，片面強制要求設計變更，業者被迫停工，最後兩敗俱傷。

5） 政府對於公共工程設施市場供需的平衡無法合理控制，浮濫核發特許權，造成供需不平衡。
一旦政府採用民間參與公共建設採購制度即從根本上改變政府與業者之間的互動關係。本質上﹐在傳統公共工程採購方式﹐政府必須招標前籌足該項公共工程款，才能進行招標、決標、發包，然後僱用營建業者施工，完工後再由政府向社會大眾提供該項公共工程設施的服務。但在民間參與公共建設採購制度中﹐政府並不需準備工程款﹐政府只是運用公權力與專業能力透過適當的甄審評估制度，為社會大眾甄選適宜的業者提供資金與技術，進行公共工程設施的規劃、設計、施工、營運等服務﹐然後由業者直接向社會大眾提供公共工程設施服務，直接向社會大眾收取該設施使用費。政府採用民間參與公共建設採購制度時，事先應該精密評估適宜採用民間參與公共建設制度的公共工程專案條件為何？其市場規模有多大？以免造成供大於求﹐投資浪費的現象。因此必須建立一套精密的『民間參與公共建設專案』評估制度，精密控制公共工程設施市場的供需平衡。例如1992-1997年間英國衛生部門(National Health Service, NHS)核准過多民間參與投資興建醫院的專案，當時英國政府主辦單位卻未能精密評估醫院的市場規模，造成供大於求﹐投資浪費的不正常現象。到了1997年，新工黨政府上台，進行『民間參與投資興建制度』檢討時，才加以改進【19】。

6） 政府未能建立健全的廠商甄選評估制度並將它標準化，甄選評估制度過度複雜。
如上所述，在民間參與公共建設採購制度中﹐政府並不需準備工程款﹐政府只是運用公權力與專業能力透過適當的甄審評估制度，為社會大眾甄選適宜的業者提供資金與技術，進行公共工程設施的規劃、設計、施工、營運等服務。一套健全的廠商甄選評估制度不只是要精密評估業者的施工能力，也要精密評估業者的全案財務及營運的能力。在甄審評估時如果像傳統公共工程採購制度只注重業者施工能力，卻未建立一套精密的甄審評估制度去評估業者的全案財務及營運能力，這將會導致甄選評估結果錯誤，所授予特許權的業者並未具備足夠的財務及營運能力，經營體質脆弱，無力履約，對政府、社會將會造成嚴重的傷害。關於甄選評估制度，有四項應該注意的事項：
a) 銀行因信賴政府所授予的特許權而蒙受損失
在政府主管部門進行『民間參與公共建設專案』甄選評估時，應謹慎小心，特許權的授與不可浮濫。因為在政府主管部門授與專案特許權之後﹐業者就向銀行貸款﹐銀行信賴政府所授予的特許權而貸款給業者﹐但該公共工程設施興建完成時﹐營運的狀況不如預期﹐銀行就收不回貸款。因此，政府主管部門在甄審評估時也應精密評估﹐不可濫發特許權，以免造成業者、銀行的損失。
b) 『民間參與公共建設專案』甄選及評估制度不可過於複雜﹔
雖然政府主管部門在甄審評估業者的施工、財務及營運能力與市場規模應該審慎、精確，以避免浮濫。但甄選及評估制度也不可過於複雜，以免未蒙其利，反受其害，衍生如下二種缺失：
l 主辦人員難以了解﹐甚至有挫折感；
l 若『民間參與公共建設專案』甄審評估作業流程過於複雜﹐甄審時間過長﹐將導致政府﹑業者耗費過多不必要的時間﹑金錢﹑心力。削弱業者的投資意願，延誤政府實施專案的時效。
c) 甄審評估制度及相關作業流程應標準化
若甄審評估制度及相關作業流程未確定一套固定的標準化作業模式﹐甚至在同一部門所主辦的同一類型『民間參與公共建設專案』﹐其甄審評估作業也不能一致的話，將會造成如下的缺失﹕
l 業者投標﹑備標的成本增加﹔
l 政府甄審評估的時間延長﹔
l 政府及業者增加許多不必要的討論﹑協商及困擾。
從這幾年英國相關政府部門經辦民間參與投資建設專案的案例來分析﹐主辦成功的政府部門都具備如下的共同特點﹕
l 這些政府部門都成立一個專責單位來全權負責執行﹔
l 這個專責單位能在一案接著一案的主辦過程中獲取經驗﹐有系統的改進它的甄審評估制度及相關作業流程，並且逐步將它標準化﹔
l 向這種具有標準化制度的專責單位投標的廠商也因為這個專責單位的豐富經驗﹐簡明甄審評估制度﹐政府與業者就能有效配合，提升作業效率，順利達成雙贏目標。
因此建議採用民間參與公共建設採購制度時，政府應注意如下事項的『標準化』作業﹕
l 甄審評估制度及相關作業流程必需標準化﹔
l 專案文件的用詞也需標準化﹔
l 專案合約也需標準化﹔
l 網上公告文件用詞也需標準化﹐便於政府部門及業者網上查詢。
公共工程設施有很多類型，雖然各類型的公共工程設施上述諸項要標準化不容易﹐但至少相同類型的公共工程設施﹐上述諸項是必需標準化的﹗
d) 『民間參與公共建設專案』甄審評估時，政府主管部門應公平、公正、廉潔、有能力為社會大眾甄選具有施工、財務、營運能力的優良廠商，誠意的與之配合，在甄選評估過程中不可貪污﹑也不可被收買。不可只偏重業者利益，應兼顧業者與社會大眾的利益。但有些政府部門的甄審評估制度尚未健全，導致偏重業者的利益，而犧牲政府及人民的利益。

7） 政府應建立一個專責機構及集中式的資料庫，有系統深入具體追蹤管理已核准的專案。
當政府採用民間參與公共建設採購制度以後，政府主管部門應該深入具體追蹤管理已核准的專案，分析各類專案的市場供需情形及業者施工、營運現況。各類不同的『民間參與公共建設專案』分散在各個不同的政府部門，若未建立一個集中式的資料庫，要取得可靠的資料去深入具體追蹤管理是一件不容易的事。集中式的資料庫具有如下的功能：
a) 建立『民間參與公共建設專案』資料庫之後﹐政府各部門在各個專案執行中遇到任何問題﹐政府各部門應將他們辛苦摸索得到的解決方案反饋儲存至資料庫內﹐作為下個專案規劃控制的參考﹐如此持續改進。這些辛苦得到的經驗將能大幅提昇政府各部門的『民間參與公共建設專案』規劃與控制能力。
b) 『民間參與公共建設專案』的執行過程中，許多相同的問題﹐不但在甲部門產生﹐也會在乙部門重複產生﹐若透過集中式的資料庫，政府各部門能分享彼此之間專案所發生的問題及其解決方案，將可提高政府各部門的規劃、控制能力，避免資源的浪費與不必要的損失。

很顯然的﹐將『民間參與公共建設專案』的市場情報資料公開化﹑透明化﹐就長期而言是有利政府推動『民間參與公共建設』政策﹐因為如此情報公開才能吸引更多業者積極參與﹐形成良性循環。但在資料庫建立之前﹐所有的專案資料﹐業者都必須費盡心力各憑本事，到處尋找。取得之後即將它視為保持競爭優勢或壟斷市場的利器﹐不願與人分享﹐這對個別公司而言或許有利。但對整個『民間參與公共建設』政策推動卻是不利﹗如要『民間參與公共建設』的市場早日成熟﹐早日上軌道﹐專案資料有系統的公佈﹐讓全部有心開發『民間參與公共建設專案』的業者都能很容易取閱﹐他們就容易準備﹑籌劃﹐有了公平競爭的環境對『民間參與公共建設專案』的推動是很重要的﹗

8）政府應提供必要的保證
若政府無力在積極方面營建合理的、必要的經濟性、社會性及政治性環境，適宜業者進行公共建設專案的開發投資，政府則應在消極方面提供如下各類保證，以降低主辦業者的施工營運風險﹕
l 最低收入保證；
l 外幣兌換損失保證；
l 專案收入匯回投資國保證；
l 平抑過高通貨膨脹及利率的保證；
l 利率變動損失保證；
l 特別優惠存款條件；
l 材料及設備進口減免稅優惠；
l 政府參與投資保證；
l 若有新的金融法令公佈以致影響投資收入時﹐政府將保證賠償損失；
l 特許期間的延長保證；
l 緊急貸款保證；
l 土地開發權及現有設施使用權保證；
l 禁止第二個類似公共工程設施競爭的保證；
l 建材供應保證；
l 製成品(電力﹑自來水) 購買保證。
政府提供上述各類保證與承諾﹐有助於提升業者參與公共建設專案的投資意願。但政府在提供各類保證時﹐也需兼顧投資業者及社會大眾兩者的利益。如Pahlman【20】指出『民間參與公共建設採購制度之所以能夠利用民間業者的力量來提供公共工程設施開發營運的效率﹐是因為在自由市場的激烈競爭情形下﹐才會產生。當政府提供過多的津貼、保證及其他保護措施﹐使業者免於競爭時﹐民間企業的開發營運效率也將消失。』這是政府在提供各類保證時所應注意的。

5. 結論
『民間參與公共建設政策』確實對於政府推展公共工程設施的功能很大，在理論上是比傳統採購方式好得太多，然而一個制度要從理論落實到制度的實施，必須經過不斷的執行、檢討、改進，才能逐漸健全。在持續改進的過程中，如能藉由研究分析條件類似的國家推動『民間參與公共建設政策』之經驗，吸取教訓，則能有效縮短摸索改進的時程，提高推動『民間參與公共建設政策』之成效。從上述可知，民間參與公共建設的政策立意雖佳，但若無定期深入檢討影響民間參與公共建設的相關因素，然後加以適當規劃、控制，以創造出適宜公共工程開發營運的環境，將無法發揮該政策的正面功能，反而衍生許多料想不到的弊端。

參考文獻
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強化高雄市政府『公共工程先期評審制度』
及相關流程之建議草案

研考會委員 施滿室[1]
（1）前言
96年07月05日在市府開完工程概算審議會議後，與會者有一個共同的問題，每年的公共工程經費雖然高達60多億，但總是無法滿足各局處所提出的要求，怎麼處理才能夠充分發揮公共工程經費的使用效益？針對這個問題，研考會希望我能針對這個問題，提出一個建議方案。本來只想在原來的市府『公共工程先期評審制度』體制下，提供一套相關表格給相關局處做改進參考而已，後來仔細檢討原來的市府『公共工程先期評審制度』體制時，發現若原來的市府『公共工程先期評審制度』不先加以強化改進，所提供的相關表格也無法使用，換言之，相關表格猶如『毛』，『制度』猶如『皮』，缺乏適當的『皮』，毛也無從附生，因此，本建議草案就從如何強化改進市府『公共工程先期評審制度』談起。

目前市政府可撥用於公共工程的經費有60多億，但無論市政府每年可撥用於公共工程的經費有多高，都沒辦法滿足各局處所提出的要求，目前的問題不在公共工程經費的多少，而是公共工程經費使用效益的高低！市府應該考慮的首要之務是如何強化、提升現有公共工程經費的使用效益，將有限的資源精準的用在刀口上！因為公共工程經費的使用效益不提高，縱然各局處所提出的公共工程經費需求都可滿足，也無益於市政的發展，反而到處造成為人詬病的『蚊子館』或常出問題的公共設施，浪費公帑，困擾市民，經費充足的台北市府即是明顯例子，他們『公共工程先期評審制度』無法發揮應有的功能，以致於造成了許多為人詬病的後遺症，公共工程經費越多，造成的問題也越多！除了目前爭議中的小巨蛋，貓纜，不久前發了八千多萬所做的公車專用道設施，還有先前改建後的圓環及水災來時不能使用的抽水站等等，這是一個重視行政效率的市府不應該有的不正常現象！

反之，一個重視行政效率的市府，應先考慮如何建立一套適宜的『公共工程先期評審制度』及相關流程，強化公共工程經費的使用效益，如果施政上確有需要的公共工程，經費縱然缺乏，經過嚴謹評審，公布出來之後，再向中央政府爭取，或透過民間的合作，這種確實市民所需的公共工程將會得到輿論的支持，不但中央政府會認真考慮，民間廠商也有高度意願參與！因此，再三強調目前的問題不在公共工程經費的多少，而是公共工程經費使用效益的高低！所以目前當務之急是及早建構一套適宜的『公共工程先期評審制度』來強化公共工程的使用效益！

茲參考國外制度（台灣為海島國家，不宜採用地域廣闊國家『財大氣粗』的營建政策，而應參考同為資源有限海島國家英國、新加坡、日本等國較為『精緻細膩』的『營建政策』，其中，新加坡、日本更是師法『營建政策』精緻活撥的英國，而加以『本土化』，成效不錯，詳參附件：英國公共工程檢討報告書），也檢視目前高雄市府現行制度，提出強化『公共工程先期評審制度』及相關流程建議草案如下，為使讀者快速進入情況，瞭解本制度前後作業流程彼此之間的相關性與各作業應該準備的事項，特別以表格方式來做說明。

（2）『公共工程先期評審制度』及相關流程表

流程序號
主事單位
作業事項
推動本制度之前，
應該準備的事項
1
研考會
在市長等市政決策者同意、支持之下，研考會應會同各局處首長及早擬定『高雄市整體中程發展計畫』（還記得去年或前年市府曾經研擬過，但不知至今結果如何？）
市府應及早擬定『高雄市整體中程發展計畫』作為各局處發展的基石，以免各行其是，腳步錯亂。
2
各局處
奠基於『高雄市整體中程發展計畫』，各局處應依照規定格式擬定『各局處中程發展計畫』，各局處在規劃完成的『各局處中程發展計畫』中，應具體明確指出所要達成的『每年施政目標』。
透過網站資料庫、面授講習及EMAIL討論，輔導各局處依照規定格式擬定『各局處中程發展計畫』
3
各局處
針對各局處訂立的『每年施政目標』，各局處進行規劃要達成『該年施政目標』需要興建的相關公共工程，然後依照規定格式，作成如下二種報告，具體陳述各局處各項所要興建的公共工程與各局處所要達成的施政目標之間的關連必要性。：
（1） 『公共工程規劃書（Public Service Plan）』
（2） 『公共工程預期效益報告書（the Service Specification/Output Specification）』
目前各局處熟悉的設計，施工，保固等工程硬體相關事項，應在前者『公共工程規劃書』加以陳述外，在本報告中，需另外加強說明該公共工程完工後的相關營運，使用，維護及該公共設施預期產出的效益等軟體相關事項，以具體指出該公共設施與施政目標之間的關連性。畢竟公共工程是為達成『施政目標』而建的，不是為『消化工程預算』而建的！
（1） 公共工程規劃書方面依照既有規範來做即可，各局處非常熟悉，不加贅述。
（2） 公共工程預期效益報告書方面，以前各局處疏忽，較不熟，故需透過網站資料庫、面授講習及EMAIL討論加以輔導。

4
各局處
各局處將依照規定格式所作成的（1）『各局處中程發展計畫』（2）『公共工程規劃書』及（3）『公共工程預期效益報告書』呈送高雄市政府公共工程先期審查會，進行評審。

5
公共工程先期審查會
公共工程先期審查會採取如下二階段進行評審，使每年的公共工程經費能夠發揮最大效益，造福市民：
（1） 第一階段評審，針對各局處所提出的各項『公共工程規劃書』及『公共工程預期效益報告書』與相關的『各局處發展中程計畫書』之間的關連必要性進行評審，必要時，得邀請相關局處派員到會說明，如發現二者之間的關連必要性薄弱，則駁回該局處所提出的公共工程規劃書，因為這些公共工程規劃被認為對該局處『施政目標』缺乏急迫需要性，為善用有限的公共工程經費資源，應駁回這些並不急迫需要的公共工程，以免浪費公帑！反之，評審結果，二者之間的關連必要性被肯定，則進入第二階段評審。第一階段評審結束時，審查會應作成『下年度公共工程專案核定清單』
（2） 第二階段評審，則將第一階段所認可的所有各局處所提工程專案，進行優先順序的排序，並且衡量該年度的公共工程總預算，來核定各項公共工程的分配金額。然後作成『下年度公共工程專案核定經費分配清單』

（1）『下年度公共工程專案核定清單』
（2）『下年度公共工程專案核定經費分配清單』
6
各局處
各局處接獲核定的公共工程清單及相關分配金額，即依據政府採購法相關規定進行發包設計、施工等作業。

7
研考會委外或自行成立專案小組
待公共工程專案完工，開始營運、使用後，應仿效英國、新加坡、日本進行『公共工程專案檢討作業』，依照各項公共工程專案不同的特性，研考會應在不同的營運使用時間後，進行『公共工程專案檢討作業』。在『檢討作業』中，研考會委外或自行成立專案小組到各局處所興建的公共工程實地訪視如下主要相關當事人並依據規定格式進行實地調查該公共設施的實際使用狀況與相關市民的實際反應：
（1） 各局處公共工程專案負責承辦者
（2） 該公共工程專案使用代表者（users of the services）（例如，校舍工程，受訪者為校長與抽樣教師。 運動休閒設施，則對設施使用市民，依規定方式抽樣訪談問卷）

透過網站資料庫、面授講習及EMAIL討論，輔導『檢討作業』專案小組依照規定格式
（1）進行『公共工程專案檢討作業』
（2）製作『各項公共工程專案完工後使用效益檢討報告書』
8
公共工程先期審查會
研考會將『檢討作業』專案小組訪視調查報告整理後，送交公共工程先期審查會相關委員參閱，以便審查委員檢討各項公共工程專案『事先規劃』與『事後執行』兩者之間是否有差距，透過各項公共工程專案的『事後檢討』，不但審查會相關委員的評審精確度會逐年提升，各局處的各項公共工程規劃與『施政目標』的關連性也會逐年加強，如此一來，每年高雄市公共工程的經費使用效益也會逐年提升，不但中央政府會另眼相看，更會贏得市民的敬佩！

（3）建構、推動上述強化『公共工程先期評審制度』及相關流程的二種方式
若上述強化『公共工程先期評審制度』及相關流程建議不為高雄市政府的相關決策者所採行，則本人已盡言責，事情即到此為止。反之，若上述『公共工程先期評審制度』及相關流程建議為相關決策者認同採行，則可以如下二種方式進行相關細節作業的處理，使本制度得以具體落實，發揮功效以提升公共工程的經費使用效益：
（A） 若市府相關決策者堅定認可本制度的推行價值，而決定一開始即在研考會內指定專人成立專責單位負責執行相關業務，若市府有需要，本人也願意支援研考會進行輔導、訓練該專責單位人員執行相關業務，以順利建構、推動上述『公共工程先期評審制度』及相關流程。
（B） 若市府相關決策者認為還不宜設立專責單位，只能試辦幾年，視試辦成效如何，再決定下階段如何處理時，則建議以研究計劃的方式委外處理，若市府有需要，本人也願意協助研考會甄選具有『營建政策』專業知識與技術的適格人員籌組研究小組來支援、輔導相關各局處，以順利建構、推動上述『公共工程先期評審制度』及相關流程。
[1]施滿室畢業於英國Dundee University, 土木系營建管理博士班，專長『營建政策』與『數位化專案管理』Email: manshih@ccms.nkfust.edu.tw

重大工程審查標準

重大工程審查標準

主旨：為改正傳統上工程計畫審查的偏失，使審查結果更加落實、周延，特提供附表一以供此次審查參考。

說明：

（1） 展望先進國家公共工程的開發策略已由消極性的『工程專案（Constructional Project）』提升至積極性的『功能專案（Functional Project）』，換言之，公共工程的開發策略已由單純政府『為興建而興建工程』的層次提升至重要公共工程必須達到『滿足市民需求』及『資源有效利用』的層次。

（2） 基於上述公共工程的開發策略層次提升，重要公共工程的計畫審查除了傳統上應注重的『工程設計』及『工程施工』二種面向外，為了使重要公共工程的計畫審查能夠落實、周延，計畫審查還應包括如下三種不可忽略的面向審查：
甲、 完工後營運管理計畫審查
乙、 使用市民反應審查
丙、 資源利用審查
（3） 為了改正傳統上工程計畫審查的偏失，使審查結果更加落實、周延，特提供附表一以供此次審查參考。

主旨：為改正傳統上工程計畫審查的偏失，使審查結果更加落實、周延，特提供附表一以供此次審查參考。

說明：

（1） 展望先進國家公共工程的開發策略已由消極性的『工程專案（Constructional Project）』提升至積極性的『功能專案（Functional Project）』，換言之，公共工程的開發策略已由單純政府『為興建而興建工程』的層次提升至重要公共工程必須達到『滿足市民需求』及『資源有效利用』的層次。

（2） 基於上述公共工程的開發策略層次提升，重要公共工程的計畫審查除了傳統上應注重的『工程設計』及『工程施工』二種面向外，為了使重要公共工程的計畫審查能夠落實、周延，計畫審查還應包括如下三種不可忽略的面向審查：
甲、 完工後營運管理計畫審查
乙、 使用市民反應審查
丙、 資源利用審查
（3） 為了改正傳統上工程計畫審查的偏失，使審查結果更加落實、周延，特提供附表一以供此次審查參考。

2007年公共工程預算編列排序原則
【A】 工程專案審議層次:

工程專案開發思想 市府先期規劃會議
工程專案開發策略 （1） 設計策略（2） 施工策略（3） 營運策略（4） 管理策略（5） 使用策略 市府先期規劃會議
工程專案規劃設計 工務單位主管
工程專案執行控制 工務單位主管
工程專案檢討與改進 市府先期規劃會議

【B】 審議原則:
以「工程專案效益分析」作為審議原則，分析重點有二：
（1） 事後評估或事先預期該工程專案產出的效益是否符合該公共工程政策的需要？
（2） 事後評估或事先預期該工程專案投入與產出之間的關係是否合理？
【C】工程計畫類別及預算編列優先順序
計畫類別 事後評估或事先預期該工程效益 預算編列優先順序 預算編列原則
符合政策需要性 投入與產出關係合理性
延續性計畫 事後證實該工程急迫需要 事後證實關係合理 第1順位 優先編列，早日完工
延續性計畫 事後證實該工程急迫需要 事後證實關係不合理 第2順位 檢討刪減預算，但要求早日完工
延續性計畫 事後證實該工程並非急迫需要 第5順位 在1-4順位預算編列後，再酌情編列
延續性計畫 事後證實該工程規劃有誤 暫停編列 檢討改正前，先暫停編列。
新興計畫　 預估該工程急迫需要 預估投入與產出關係合理 第3順位 列第3順位，早日開工
新興計畫 預估該工程並非急迫需要 第6順位 在1-5順位預算編列後，再酌情編列
經常性計畫 有強烈的特殊施政需要 第4順位 在能滿足特殊施政需要的情形下，儘可能減縮預算
經常性計畫 並非強烈的特殊施政需要 第7順位 在1-6順位預算編列後，再酌情編列
【D】如何快速有效排定預算編列順序及編列適合的預算？
（1） 先將50個專案排定序號，然後簡化該50個專案清單如附件1
（2） 再將附件1以計畫類別排序成附件2
（3） 各委員若同意上述【B】工程計畫類別及預算編列優先順序，再依該表建議的預算編列優先順序，利用已分類完成的附件2來排定預算編列順位
（4） 預算編列順位排定後，再依上述預算編列原則來編列適合的預算。

如何處理高市流行音樂中心設立場址之爭議？
高市研考會委員 施滿室

（一）爭議緣起
港灣開發是高雄未來的前景，也是市府重要的施政重點。各碼頭不但是大型表演的絕佳場所，更是高雄市的重要觀光休閒場所，流行音樂中心如果能設在港區，對於觀光產業的發展將大有助益，高雄市政府原本希望蓋在高雄港的中心點十號碼頭，但因為十號碼頭仍屬作業碼頭，引來高雄港產業公會反對，加上引水人等公會認為將會影響高雄港過往船隻的安全，流行音樂中心場址之爭於此開始。

為了解決場址爭議，即由行政院政務委員林錫耀召開協調會，邀請高雄市副市長鄭文隆、交通部長蔡堆、經建會副主委張景森、高雄港務局長謝明輝等人會商，會中經多次討論後達成協議。決議將流行音樂中心設置於高雄港16、17號碼頭，高雄市政府表示「雖不滿意但能接受」，也期望流行音樂中心能夠儘快興建完成，相關報院程序預計在六月底前完成。但行政院所召開的協調會做出決議，也經總統政策宣示之後，爭議還未平息，流行音樂中心設在十六、十七號碼頭的計畫仍然遭到高雄港內各商業公會的反對。他們組成高雄港權益促進會，利用整個行政程序尚未完成之際，把握這一轉圜空間，持續陳情，要求不要使用高雄港現役碼頭作為流行音樂中心用地。

（二）爭議兩造的意見分析
茲將流行音樂中心選址爭議正反意見的重點彙整分析如下：

（甲）高雄市政府的相關意見重點彙整如下：
（1） 都計局稱：『高雄市的榮景將隨著流行音樂中心在二○一一年完工而達到新高峰』。
港灣開發是高雄未來的前景，也是市府重要的施政重點，更是所有高雄市民的期盼。流行音樂中心設在十六、十七號碼頭可以繁榮高雄市、港，未來市府還要配合辦理開發一到二十二號碼頭區，結合招商、拆除台鐵西臨港線及闢建貨櫃專用道，逐步開發高雄港，建設高雄港的休憩環境並提升休憩品質。流行音樂中心可發揮母雞帶小雞作用，沒落的鹽埕區可風華再現，還可與西子灣、哈瑪星等觀光景點連成一氣。高雄市的榮景將隨著流行音樂中心在二○一一年完工而達到新高峰。

（2） 文化局稱：『流行音樂中心軟硬體作業分頭並進，可以形成音樂產業聚落』。
流行音樂中心的專款高達四十五億元，四十億元是硬體建設，另有五億元投注於軟體。工期預計四年，硬體建設動工的同時，軟體作業包括藝文人員的培訓、藝文活動的引進等都將同步進行。軟硬體作業分頭並進，二○一一年硬體建設完成時，藝文活動就可立即登場。不會有銜接期或空窗期的存在。依文建會建築需求計畫，流行音樂中心場館將以「開拓、活潑」為設計主軸，四公頃基地上，逾五成保留為戶外廣場作為音樂公園，可容納八千至三萬觀眾。音樂中心還分為幾個部門，「育成中心」是重要的教育、排練場地，「音樂博物館」、「音樂圖書館」扮演專業的藝文水準指標，更是行銷高雄的利器。流行音樂中心除了提供表演場域，也有戶外展演空間及音樂育成中心、製作行銷通路，盼藉由興建流行音樂中心，可以形成音樂產業聚落。

（3） 新聞局稱：『如果要改變既定的政策，恐怕港務局長以上的人都要下台了』。

市府方面為了港市雙贏，也組成協調小組費盡心力努力協商以十六、十七號碼頭替代原計畫的十號碼頭，港務局則是私下接洽十七碼頭（水泥專用碼頭）業主台泥公司，表示願提供中島區碼頭替代，也獲台泥善意回應。最後才經過行政院、交通部及港務局高層同意，並由總統陳水扁政策宣示「現代流行音樂中心」設在十六、十七號碼頭計畫，今天遭到船務公會及碼頭工會的反對，如果流行音樂中心要再改設其它地方，那麼先前行政院、交通部及港務局協調會決議將是徒勞無功，如果要改變既定的政策，恐怕港務局長以上的人都要下台了。

（乙）反對意見分類說明如下：

反對的意見可分成（1）贊成流行音樂中心的設立，但反對設在十六、十七號碼頭及（2）無論設在那個碼頭，都反對流行音樂中心的設立二類，分述如下：
（1）贊成流行音樂中心的設立，但反對設在十六、十七號碼頭
此類反對意見包括如下三個重點：
（a）為何高雄市政府捨棄13號碼頭，而選擇16、17號？
中央已經將11號至15號碼頭撥給高雄市政府作為遊憩觀光之用，11號至15號碼頭已經是一個整體的觀光遊憩地帶，高雄市政府大可利用原有區域規劃為流行音樂中心。而且，13號碼頭就在愛河出海口，在地理位置上也便於民眾親近。民眾可於遊賞愛河之餘，直接到流行音樂中心；若流行音樂中心改設到十六、十七號碼頭，民眾勢必要穿越十七到二十一號碼頭，才能到達流行音樂中心，中間路途遙遠，而且還有碼頭大型機具及頻繁往來的貨櫃車輛，對於民眾安全是一大威脅。為何高雄市政府捨棄13號碼頭，而選擇16、17號碼頭?令人不解！

（b）11號至15號碼頭自從撥給高雄市政府使用之後，反而使用率相當低！
「16號碼頭」是散裝貨碼頭，使用率高達八成，「17號碼頭」是散裝水泥碼頭，使用率高達七成，這些碼頭吞吐貨物攸關日常生活所需；但是11號至15號碼頭自從撥給高雄市政府使用之後，反而使用率相當低。

（c）有損軍事安全
高雄港在戰爭期間將是敵人進攻我國的入口，當然也是國軍戍守的隘口；如果逕行決定將流行音樂中心設在十六、十七號碼頭，恐喪失海軍戍守、保家衛國的機能。
（2）無論設在那個碼頭，都反對流行音樂中心設立在港區內
高雄港區反對流行音樂中心設立在港區內的聲浪，從最初的五個產業工會，發展集結至十九個公（工）會，他們組成「權益促進會」力抗高雄市，港務局態度也因此轉趨強硬。此類反對意見有如下數個重點：

（a）中華民國港務工會聯合會
他們稱：『開放高雄港，這或許是從高雄市民的觀點出發，但是對於在高雄港內的事業單位而言，他們很害怕這樣的政策一旦執行，恐怕是對高雄港經營的一大傷害。』

（b）高雄市進出口同業公會等十九個公會
他們批評政府本末倒置，把條件絕佳的商港拿來蓋音樂中心。他們反問：『難道都沒有地方可以蓋音樂館了嘛？何苦把台灣經濟命脈的高雄港如此糟蹋。』他們認為政府一方面要提升高雄港的國際競爭力，一方面卻又限縮高雄港的碼頭，拿來做休憩區，做法與想法背道而馳。

（c）高雄港權益促進會
他們表示對於行政院做出這項決定，相關業界都感到失望，希望政府不要利用現有的作業碼頭區，當成開發現代流行音樂中心的場址，以免損害航運等業界的作業權益。高雄港第十六號、第十七號碼頭區目前供國內線貨輪泊靠，一旦船席擁擠，也會機動調整供近海航線散雜貨輪靠泊進行裝卸作業，具裝卸貨物和調整船席等雙重功能。

（d）高雄港航商公會及碼頭工會
他們表示 高雄港在兩年前釋出十一到十五號碼頭及第三船渠，面積超過十五點五公頃給市府管理，但是兩年來，市府並未將碼頭做有效的開發和利用，除了每年大型節目活動之外，平常使用率低，看在航商的眼裡是一種浪費。他們說航商在為台灣賺美金、拼經濟，還要面對市府動不動就要驅離業者，讓他們的飯碗不保，令業者難以忍受。

（e）港務局
他們表示面對碼頭不斷釋出、貨櫃量世界排名不斷下滑、又要保障航商業主的裝卸營運、又要配合中央及地方政策，港務局內外交迫。

（三）爭議處理的建議
可分成如下二方面討論：
（甲）在政策合法性方面的處理：
市府法務及『流行音樂中心場址選定』專案人員應及早組成專案小組，通力合作，以上述行政院政務委員林錫耀所召開的『流行音樂中心場址選定』協調會結論為基礎，以最快的速度辦完『流行音樂中心場址選定』的法定程序，讓流行音樂中心場址的土地取得具有充分的法律依據，使流行音樂中心場址的爭議，得以在『依法行政』的情況下，合理、合法順利解決，藉由『公權力』的展現，合法政策的威信得以維護。
（乙）在維護地方和諧方面的處理：
分成如下二方面處理：
（1）十七碼頭的處理
十七碼頭的處理較簡單，如同高雄港務局長謝明輝在上述『流行音樂中心場址選定』協調會所稱，儘速辦妥中島區碼頭替代工程與手續，讓善意回應的台泥公司早日遷離十七碼頭，進駐中島區碼頭。
（2）十六碼頭的處理
如上所述，十六碼頭的處理較麻煩，茲將反對意見分成二類來處理，分述如下：

（A）贊成流行音樂中心的設立，但反對設在十六、十七號碼頭的意見處理
此類反對意見較能理性、客觀討論，『流行音樂中心場址選定』專案人員應及早準備全套充分具有說服力的資料，及早誠懇邀請此類反對意見的意見領袖，針對他們所提的如下三個論點進行溝通、說明，讓他們確實明白為何不能選在十三號碼頭而必須設在十六、十七號碼頭的理由：

（a） 流行音樂中心場址應選在 13號碼頭，因為它就在愛河出海口，便於民眾親近。若流行音樂中心改設到十六、十七號碼頭，民眾勢必要穿越十七到二十一號碼頭，才能到達流行音樂中心，中間路途遙遠，而且還有碼頭大型機具及頻繁往來的貨櫃車輛，對於民眾安全是一大威脅。

（b）「16號碼頭」是散裝貨碼頭，使用率高達八成，「17號碼頭」是散裝水泥碼頭，使用率高達七成，這些碼頭吞吐貨物攸關日常生活所需；但是11號至15號碼頭自從撥給高雄市政府使用之後，反而使用率相當低。

（c）高雄港在戰爭期間將是敵人進攻我國的入口，當然也是國軍戍守的隘口；如果逕行決定將流行音樂中心設在十六、十七號碼頭，恐喪失海軍戍守、保家衛國的機能。

依筆者看法，除了第三點市府應照會軍事專家，徵詢意見外，其餘二點若此類反對意見的論點有其道理，專案人員也不必全盤否認，也應將其合理的論點收納，然後取長補短，使『流行音樂中心場址選定』計畫更臻於完善，依據筆者多年國內、外工程規劃經驗，任何一個工程計畫在計畫初期，並不能100%完美，相關的善意、合理反對意見也應加以考慮，取長補短，對整個專案計畫的架構完備是有益無害的。在理性溝通的情況下，市府專案人員也不必過於堅持己見，不必怕麻煩，專案人員應該體認計畫的完備對日後工程的施工及營運管理影響很大，專案人員應抱持心胸開放的態度，站在專業的立場，就事論事，在不損傷工程專案的設計品質、施工成本與時間的前提下收納其有益的建議。

（B）無論設在那個碼頭，都反對流行音樂中心設立的意見處理
由相關單位成立專案小組針對如下問題，進行客觀的調查，分析：『港區土地應如何整體規劃使用對整體高雄港市的發展最有利？且能帶給大多數市民最大利益？』調查，分析的結果若發現上述反對意見只是少數業者主觀的意見，則儘速建立『市民說帖』，由市府新聞局將上述客觀的調查、分析結果透過各種適當媒體，向全體市民及民意代表進行溝通、說明，爭取大多數市民及民意代表的支持，讓『對大多數市民最有利』的政策得以早日實施！